案情回顾
为响应政府招商引资政策，张某与当地经济合作社签订《山地承包经营合同》，双方约定由张某承包该处土地，区人民政府遂向张某颁发了《林权证》，上面载明上述承包林地所有权人为当地村民小组、林地使用权人为张某。为满足日常居住需求，张某在承包地中盖了一座别墅。过了几年，由于张某企业融资出现问题，于是将该处别墅转租给了孙某，并与其签订《山地转包合同》，合同中约定由张某将其承包的上述林地转包给孙某。实际上，孙某是代表赵某购买的别墅并承包上述林地的使用权，该处土地的实际权属人是赵某。
几年后，在一次例行调查中，林业局发现该处建筑涉嫌违建，于是对赵某、当地村民和林业站工作人员进行了调查询问，收集了涉案土地的《林权证》、《山地承包经营合同》、《山地转包合同》及付款收据等材料，并对涉案建筑物占用林地性质、面积进行了鉴定。之后，林业局对土地权属人赵某作出《行政处罚决定书》，认定某水库边有一处建筑物系未经林业主管部门批准和同意而擅自占用了林地，故决定对赵某处以罚款并责令限期一个月内恢复原状。
赵某认为，林地的原始承包人和房屋建造人是张某而不是自己，林业局既然对林地的原始承包人和房屋建造人张某不予行政处罚，那么就证明张某在先的林地承包行为和房屋建造行为，是合法行为或者确认免予行政处罚。根据因果关系法则，在后的转包行为和使用行为，当然也就是合法行为或者也应当豁免行政处罚。
于是，赵某将林业局诉至法院，请求撤销其作出的《行政处罚决定书》。
最终结果
一审法院判决驳回原告赵某的诉讼请求。张某不服上诉，二审法院支持一审法院的裁判观点，判定维持原判。
泽达析案
基于上述案情，北京泽达律师事务所为您作如下分析：
本案的焦点在于行政处罚的对象是否正确。首先，应该明确的是，本案中的违法不仅仅包括张某的建设行为，还包括赵某转包之后对建筑物继续占有的状态。另外，赵某已经与张某签订的《土地转包合同》，《林权证》所载林地的使用权主体也由张某变为赵某，因此，赵某理应成为该林地的使用权人和地上涉案建筑物的所有权人。根据本案擅自改变林地用途的违法行为构成，虽然原告赵某不是涉案建筑物的建造人，但其作为涉案建筑物的后续所有人在享有该建筑物占有、使用、管理等权益的同时，也成为本案擅自改变林地用途违法行为的后续实施主体，原告依法应当承担恢复案涉林地原状的法律责任。
在行政案件中，确定行政相对人，是对其处以行政处罚或行政强制措施的第一步，然而，在一些拆违案件中，由于时间跨度大，法律关系复杂，违法建筑的建设行为人与使用人之间分离的情况比比皆是，导致行政相对人认定十分困难，给行政执法增加了相当大的负担。本案中，法院最终将违法建筑的实际占有人赵某认定为行政相对人，但在司法实践中，违法建设行为人和违法建筑实际占有人之间该如何确定行政相对人一直存在争议，这种争议源于两种理论：行为责任论与状态责任论。
行为责任的法律依据是《行政处罚法》第四条的规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”行为责任将处罚焦点放在具体的人上，认为行为责任的目的与行政处罚一致，都是处罚违法行为实施人，让其产生畏惧，不敢在实施类似的违法行为，从而达到教育警戒的目的。状态责任论则认为行政处罚针对的是“行为”，但并不限定执法对象必须是“行为人”，对行为状态保持人进行处罚，有利于督促其恢复违法状态，法律依据则是《行政处罚法》第二十八条第一款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”
在具体的拆违案件中，究竟是要求行为人还是使用人承担责任应该具体问题具体分析。在绝大多数案件中，行为实施人和使用人是一致的，此时可以适用行为责任，对其进行教育警戒，防止再犯。然而，在其他案件中，比如违法建筑物出现因转让以及行为人死亡等出现行为人与使用人分离的情况究竟该如何处理，目前我国法律尚无规定，但从最近的司法实践和理论界主体达到观点来看，还是更倾向于行为责任论，状态责任作为补充，即能够确定违法建设行为人的，应首先适用行为责任，不能确定的，由使用人承担状态责任。
律师寄语
写在后面。北京泽达律师事务所律师对不同热点、案件、裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角。但需注意，我国并非判例法国家，且司法实践中不同案例的细节千差万别，切不可盲目参照。
如果您遇到类似纠纷难以解决，也建议您及时咨询北京泽达律师事务所的专业律师，以便更好维护自己的合法权益。