案情回顾
某省《关于加快各区遗嘱服务中心建设的实施办法》明确规定，每处遗嘱服务中每年300万元的经费，由市、区两级财政按7：3比例分担。政府购买服务经费300万元必须全部用于购买服务，不得用于设备购置、场地装修或租金等其他用途。某律师事务所中标某处遗嘱服务中心项目。为落实具体工作，某律所和当地街道办事处签订《政府购买服务协议》，双方约定由该律所运营该服务中心，以当地居民为主要服务对象，由市、区两级财政配套提供专款专用的运营资金。为解决办公问题 ，当地街道办下属某事业单位控股的某公司人与某律所签订了《房屋租赁合同》，双方约定将该公司的某处闲置写字楼出租给律所，每年租金为40万元。之后的几年里，该律所一直在该处写字楼运营遗嘱服务中心，相关租金和税款都由该律所工作人员通过个人账户转给某公司，再由该公司转给街道办。由于合约到期，律所与街口街道办终止合作。在合作结束后，某律所觉得有些不对劲，当地市人民政府一直强调，遗嘱服务中心的场地购买和租赁等费用都由街道办统一解决；街道办在完成政府购买服务的同时，应负责统筹解决遗嘱服务中心的场地问题。按照这一文件精神，街道办应该解决遗嘱服务中心的场地问题，为什么律所每年还要要花40万的租金呢？于是该律所向法院提起行政诉讼，请求确认涉案《房屋租赁合同》无效并返还房屋租金及利息。
裁判结果
一审法院认为，本案中的《房屋租赁合同》因违反我国强制性规定无效，街道办应当向律所返还租金。街道办不服，提出上诉，二审法院认为，在政策文件明令禁止的情况下，街道办仍收取服务场地租金。涉案《房屋租赁合同》应认定无效。故判定，驳回上诉，维持原判。
泽达分析
基于上述案情，北京泽达律师事务所为您作如下分析：
需要明确的是，律所与某公司签订的《房屋租赁合同》是为了实现公共服务而订立的协议，属于行政协议。从当地政府下发的相关政策文件来看，政府购买服务的300万经费应该全部用于遗嘱服务中心的日常经营，不包括场地购买、租赁等费用，房屋租赁或使用问题应由区和街道统筹解决，本案中，当地街道办通过某公司与律所签订《房屋租赁合同》，使本应用于遗嘱服务中心的经费用来支付场地租金，明显改变了财政预算的用途，我国《中华人民共和国预算法》明确规定，政府部门不得擅自改变预算支出的用途，街道办此举明显违反了该强制性规定，因此被认定无效。
管中窥豹，可见一斑，除了违反法律强制性规定认定无效，行政协议在何种情形下还有可能会被认定为无效呢？行政协议的本质与民事合同并无不同，只不过多了公共服务或者行政管理的色彩，因此，从广义上讲，行政协议就是合同的一种。也正因为这种相似性，行政协议的无效与民事合同的无效存在某些共性情形。根据我国《民法典》规定的民事合同或者民事法律行为无效的情形，如果行政协议也存在该无效情形，人民法院也可以适用民事法律规定认定该行政协议无效。具体包括：无民事行为能力人实施的民事法律行为无效；行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效；违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外；违背公序良俗的民事法律行为无效；恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效等。
然而，与民事合同相比，行政协议毕竟有公共性和行政性的特征，其订立和履行也应当更为严密。我国《行政诉讼法》并未对行政协议的无效情形作出规定，但在司法实践中，关于确认行政行为无效的相关规定也同样适用于行政协议之中。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。具体的无效情形包括：实施主体不具有行政主体资格；双方约定缺乏法律依据或者存在减损行政相对人利益的约定；其他重大违法情形。当然，上述规定并非针对行政协议，而是所有具体行政行为，通用性比较强，有学者认为，“具体行政行为的无效事由不宜直接套用于行政协议之上,有必要针对行政协议的特点来专门探讨其重大且明显违法的情形。”也就是说，上述规定仅仅是一个总的原则，在司法实践中还是需要具体问题具体分析。
律师寄语
契约精神的基本内涵之一即是依法成立的合同，受法律保护，按照这一逻辑，只要合同违反强制性法律规定，就不应当受到保护。行政协议与公共利益密切相关，其合法性审查也应该是重中之重，希望基层政府部门能够重视行政协议的订立与履行，不要把某个领导或者某个部门的利益放在公共利益之上。
写在后面。北京泽达律师事务所律师对不同热点、案件、裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角。但需注意，我国并非判例法国家，且司法实践中不同案例的细节千差万别，切不可盲目参照。
如果您遇到类似纠纷难以解决，也建议您及时咨询北京泽达律师事务所的专业律师，以便更好维护自己的合法权益。