案情回顾
某区政府在进行数字城市建设时，与某科技公司签订《公共服务协议》，双方当事人约定，部分不涉及公共利益的数字处理项目由该科技公司负责实施。然而，由于当地数据处理量偏少，不适合专门设立项目部，于是某区政府与某科技公司设在异地的子公司另行签订协议，将相关数据送至该子公司进行处理。此后，《公共服务协议》中约定的设立项目公司、安排办公场地等条件始终未能成就，该协议未实际履行。之后，国务院有关部门要求新建政府数据处理项目要政府和社会资本共同合作。经招投标，某软件公司被确定为当地数据处理项目中标单位。得知该消息后，某科技公司将该区政府诉至法院，要求解除《公共服务协议》并由某区政府承担包括预期利益、项目实际支出、缔约损失等在内的各项损失。
裁判结果
一审法院判决解除《公共服务协议》，但并未判决区政府赔偿某科技公司主张的各项损失。某科技公司不服，提起上诉，二审法院综合考虑某科技公司的投入等因素，改判区政府补偿该公司30万元。
泽达析案
基于上述案情，北京泽达律师事务所为您作如下分析：
我国《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中第一条明确规定，行政协议属于行政诉讼的受案范围。关与行政协议问题的审理，该文件第二十七条明确规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。” 因此当行政协议因客观原因无法履行时，当事人可以依据《民法典》中的合同制度维护自己的合法权利。《民法典》关于情势变更政策的规定为：“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同”。此外，在某停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会行政协议解除通知一案中，最高法也明确表示，“行政优益权的行使必须严格限定于法定情形、遵循法定要求，行政协议履行过程中，相关情势发生变更，致使行政协议继续履行又将可能严重损害国家利益或社会公共利益，而协议当事人依法又不能改变或否定该情势，在此情形下，行政机关应当首先考虑对行政协议内容予以变更，尽可能地维持行政协议的法律效力，仅在变更无法实现目的情形下选择解除行政协议。”从案情来看，某科技公司与区政府签订的《公共服务协议》尚未实际履行是国务院政策调整导致，也即情势变更中的“订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”，此时，双方《公共服务协议》订立的基础已经发生变化，而且区政府既没有和某科技公司重新商议《公共服务协议》，也没有变更相关协议内容，因此，本案应当适用情势变更制度，某科技公司当然可以请求法院解除合同。
那么，区政府是不是应该承担某科技公司为履行合同约定而遭受的各项损失呢？根据《民法典》的规定，因情势变更解除合同的，如果一方当事人遭受损失的，可以通过法律途径解决，但至于何种损失，该依据哪些条款进行救济，法律中并无明确规定，在民事合同中，如果因情势变更导致合同解除的，一方当事人应当退还另一方当事人相关的费用及履约保证金。但本案中并无涉及保证金的相关问题，那么这是不是意味着某科技公司主张某区政府承担履约损失并无请求权基础呢？并非如此。毕竟行政协议毕竟与民事合同存在不同，在刘万荣诉贵州省盘州市人民政府一案中，对于因情势变更导致行政协议解除的，最高法明确，由于行政协议既具有契约性，又具有行政性的特征，其与民事合同确实存在不同：“一方面，行政机关基于维护公共利益的需要，可以单方变更、解除双方签订的行政协议；另一方面，出于对抗行政机关的前述优益权，因行政机关单方变更、解除行政协议的行为造成相对人一方损失的，行政机关应当给予补偿。”案件事实表明，某科技公司从未怠于履行该《公共服务协议》，在签订协议后，某科技公司马上对该项目进行了考察，并产生了相应成本，且其有合理理由认为协议会随着城市发展而进入实际履约阶段，因本着维护政府权威，对抗行政优益权的精神，区政府有必要也应当对某科技公司的订约费用、履约准备费用等利益予以保护。
总结：因政策变化导致已订立的行政协议不能履行并对当事人合法权益造成损害，当事人请求对订约费用、履约准备费用等信赖利益予以保护的，人民法院在判决解除行政协议的同时，还应对案件的主要争议进行穿透式审查，在此基础上依法支持当事人的合理诉求。
律师寄语
民营企业在促进本地经济、稳定就业环境、激活市场活力方面，发挥着重要的作用。为民营企业创造优良的营商环境、保护民营企业的合法权益既是行政机关的责任也是司法机关在审判过程中应当秉持的原则。在涉及行政协议的案件中，本着维护国家利益和社会公共利益的要求，行政机关可以但方便解除协议。但行政机关享有优益权的同时，也要保护民营企业的信赖利益，给其造成损失的，应当给予适当补偿。
写在后面。北京泽达律师事务所律师对不同热点、案件、裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角。但需注意，我国并非判例法国家，且司法实践中不同案例的细节千差万别，切不可盲目参照。
如果您遇到类似纠纷难以解决，也建议您及时咨询北京泽达律师事务所的专业律师，以便更好维护自己的合法权益。