行政机关因国家利益改变招商引资协议行政主体应当承担何种责任？

案情回顾

某县为全国短道速滑运动项目基地，为举办全运会，该县人民政府积极推进短道速滑项目建设，并和某运动公司形成合作投资伙伴。同年，某运动公司与县政府签订合作开发短道速滑项目合同，约定由双方组建公司建设和经营该项目。之后，某体育公司如约成立。自体育公司成立以来，先后取得该区规划局、建设局颁发的用地规划和工程规划许可证、施工许可证。其后，某体育公司承办了一系列短道速滑赛事。一次举办比赛时，县环境保护部门发出通知，认定某体育公司经营的项目涉及国家级自然保护区核心区及实验区，责令该公司立即关停该项赛事。之后，体育公司向县人民政府提出补偿申请。某县人民政府未作出书面答复，也未作出补偿决定。体育公司随即提起诉讼，请求判决某县人民政府对其履行补偿职责。

裁判结果

一审法院判决某县人民政府向体育公司依法作出行政补偿。某县人民政府不服，提起上诉。在二审法院的调解下，某体育公司与县政府达成调解协议，双方约定：体育公司同意暂停该项体育赛事；某县人民政府支付甲旅游公司补偿款若干元。

泽达分析

基于上述案情，北京泽达律师事务所为您作如下分析：

本案涉及到招商引资承诺或招商引资协议的相关内容。招商引资，是指政府为吸引本地外的投资商，通过其行政权力在区域内营造良好投资环境，一般可理解为政府部门与投资者在指定区域内的资源互换、结合的过程。招商引资中，为稳定投资方信心，政府部门往往会向投资商许诺各种优惠政策，或者签订相关协议，在资本进入当地市场后，有些政府部门会以各种理由违反招商引资协议，此时，投资方是否可以要求政府承担违约责任呢？对此，需要具体问题具体分析。

首先，如果政府部门恶意违约，以政府换届、相关责任人更替等理由拒绝履行招商引资承诺或者撕毁招商引资协议的，应当承担违约责任。《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》要求：“规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。” 此外，在九鼎公司诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会一案中，最高院明确：“招商引资协议属行政协议，地方政府应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务”。根据最高法和国务院的要求，招商引资协议具有合意性、行政性两种特征，是一种特殊的“民事合同”，既然它属于合同的一种，自然应当适用违约责任条款，政府部门违反协议内容顺理成章的应当承担违约责任。

其次，如果政府部门因公共利益、社会利益确实无法履行承诺的，政府是否应当承担违约责任？招商引资协议本质上是政府为发展当地经济而给投资者的“特权”，正因为如此，社会利益和招商引资之间不是完全一致的，当两者发生矛盾冲突时，行政主体又当何去何从呢？对此，最高法明确：“政府部门因国家利益、社会公共利益等需要改变招商引资承诺、协议的，行政机关应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体受到的合法损失予以补偿。”根据最高法的判例，由于行政主体具有公共属性，行政机关应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，但如果因为公共利益需要而无法继续履行协议的，也应当尽量弥补行政相对人的损失。由行政主体对相对人进行赔偿，一来政府的“面子”得以保全；二来相对人的损失也得到了弥补，确实是一举两得。

最后，招商引资协议从性质上讲是行政协议的一种。在履行行政协议的过程中，行政主体享有行政优益权，可以对协议的履行进行指导和监督，也正因为人如此，在行政协议的签订和履行过程中，行政机关始终位于接近主导和优势的地位，因此，不排除其滥用行政优益权的可能；反之，行政相对人在行政协议中处于被动劣势的地位，直接受行政机关特权行为的不利影响。因此，在履行行政合同过程中，当行政相对人受到行政机关行政行为侵害时，他可以向人民法院提起诉讼请求司法救济。

律师寄语

政府诚信是社会诚信体系建设的重要组成部分。招商引资是促进地方经济社会发展的重要引擎。在招商引资、政府与社会资本合作等活动中，行政机关应当遵循诚实守信原则，依法践行对投资企业作出的承诺。本案的审理有效维护了社会公共利益，有利于培育发展统一的生态环境市场，营造稳定公平透明可预期的营商环境。

写在后面。北京泽达律师事务所律师对不同热点、案件、裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角。但需注意，我国并非判例法国家，且司法实践中不同案例的细节千差万别，切不可盲目参照。

如果您遇到类似纠纷难以解决，也建议您及时咨询北京泽达律师事务所的专业律师，以便更好维护自己的合法权益。